Revista Jurídica Scientia et Ratio | João Pessoa: | ISSN  2525-8532

  

OS PROCESSOS DE PLANEJAMENTO PARA CONSTRUÇÃO DA SEGURIDADE SOCIAL BRASILEIRA: O CASO DAS POLÍTICAS SOCIAIS

 

André Ricardo Fonsêca da Silva

 
RESUMO
O presente artigo tem como objetivo principal retratar os processos de planejamento para a construção das políticas sociais no contexto brasileiro.. A metodologia adotada foi a pesquisa qualitativa. Utilizou-se concomitantemente o método histórico. Já no que diz respeito à técnica da pesquisa, foi empregado o procedimento técnico de pesquisa bibliográfica dialogando autores na área do direito, sociologia e serviço social. Conclui-se que no planejamento das políticas sociais do Brasil, a técnica mais usada é a que dá vozes aos interesses das classes detentoras dos meios de produção da sociedade capitalista a qual estamos inseridos. Assim, as vozes dos usuários dos serviços públicos não têm sido observadas e respeitadas.
Palavras-chave: Planejamento. Política Social. Direitos Sociais.
 
OS PROCESSOS DE PLANEJAMENTO PARA CONSTRUÇÃO DA SEGURIDADE SOCIAL BRASILEIRA: O CASO DAS POLÍTICAS SOCIAIS
 
ABSTRACT
This article aims to portray the planning process for the construction of social policies in the Brazilian context .. The methodology was qualitative research. It was used concomitantly historical method. In what concerns the technical research, we used the technical procedure of literature dialoguing authors in the field of law, sociology and social work. We conclude that in the planning of social policies in Brazil, the most widely used technique is the one that gives voice to the interests of holding classes of the means of production of capitalist society which we operate. Thus, the voices of users of public services have not been observed and respected.
Keywords: Planning. Social Policy. Social rights.

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INTRODUÇÃO

O objetivo deste artigo é retratar os processos de planejamento para a construção das políticas sociais no contexto brasileiro. De forma que, para concretização deste feito, foi seguido um roteiro onde no qual se fez um retorno histórico do processo de planejamento trazendo também conceitos e tipologias de planejamento. Além disso, enfatizamos as formas de planejamento utilizadas no Brasil no século XX, fazendo-se um estudo até a Constituição Federal de 1988. E, por último, ressaltamos a construção das políticas sociais no Brasil.

Para concretização deste trabalho foi utilizada uma abordagem qualitativa, pois não se pretende sistematizar os dados históricos em gráficos e sim fazer uma discussão teórica por meio da reconstrução histórica do planejamento no Brasil e também das políticas sociais deste país. Assim, fez-se necessário também ser utilizado o método histórico. Foi utilizado o procedimento técnico da pesquisa bibliográfica, tomando por fonte de pesquisa livros e artigos que dialogam direito, sociologia e serviço social.

1 HISTORICIZANDO O PROCESSO DE PLANEJAMENTO

Fazer um retorno histórico sobre o processo de planejamento tem que ser iniciado no contexto histórico mundial.

Assim, o primeiro plano, como instrumento que norteia a intervenção estatal, ocorreu em 1929, após o crack da Bolsa de Nova Iorque, tendo sido conhecido como 1º Plano Quinquenal Russo. Isto porque a quebra desta bolsa repercutiu internacionalmente, inclusive no Brasil, pois o principal comprador do café brasileiro na época era o mercado norte-americano.

No contexto dos países capitalistas, como é o caso do Brasil, o planejamento público foi utilizado como um instrumento de intervenção governamental na economia devido a crise do liberalismo econômico, principalmente no pós 2ª guerra mundial, que deixou consequências não só econômicas para os países como também sociais, de forma que, foram enfatizados ainda mais as expressões da questão social neste período.

Neste sentido o processo de planejamento, apesar da sua utilização pelo capital, a partir da década de 1980, no Brasil, também passou a ser um importante instrumento das classes populares para mobilizar, organizar e conscientizar as camadas cada vez mais significativas da população nos processos decisórios em relação às políticas públicas.

Já no final do século XX, com o neoliberalismo, o planejamento passou a buscar caminhos para garantir a concretização da cidadania, por meio da efetivação de políticas sociais.

Cabe ressaltar ainda que há vários tipos de planejamento, elencamos os seguintes: planejamento tecnocrático, participativo e estratégico.

O planejamento tecnocrático é aquele feito por burocratas (técnico ou grupo de técnicos), sem a participação da sociedade civil, onde prevalece discurso de classes hegemônicas, em regra, discursos da classe burguesa da sociedade capitalista. Desta forma, neste tipo de planejamento não há discurso autoritário.

Diferentemente o planejamento participativo é aquele que permeia a participação popular, onde os populares têm voz perante o processo de planejamento. Prevalecendo um viés mais democrático, pois as classes que devem ser, por exemplo, usuárias do serviço público têm direito de participar da elaboração seja do plano, programa ou projeto social que irá impactar diretamente as suas vidas.

O planejamento estratégico relaciona-se a decisões estratégicas, que são de longo prazo, envolvendo o ambiente planejado como um todo. Desta feita, diz respeito à formulação de objetivos e à seleção de cursos de ação a serem seguidos para sua consecução.

O fim do planejamento é utilizar de forma harmônica o planejamento estratégico, de forma que amplie a participação dos vários níveis profissionais no seio de uma determinada sociedade. Assim, uma das etapas mais importantes é a tomada de decisão no planejamento, porque é o momento da escolha dentre as várias opções levantadas. Modernamente, devemos lutar para que o planejamento social seja participativo, pois dessa forma haverá a oportunidade de diálogos entre as várias categorias, tais como sociedade civil e usuário do serviço público, o que estimula a democracia brasileira.

2 FORMAS DE PLANEJAMENTOS NO BRASIL: DO SÉCULO XX ATÉ A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988

A década de 1930 foi marcada pela transição entre dois modelos de Estado no contexto brasileiro. Onde antes de 30, o Brasil se caracterizava por uma estrutura econômica baseada na agricultura, principalmente na produção do café (São Paulo) e leite (Minas Gerais), daí ficou conhecido como política do café com leite. Contudo, a partir da quebra dos produtores de café devido a quebra da bolsa de Nova Iorque, em 1929, que reduziu drasticamente o mercado consumidor do café brasileiro, que culminaram com a revolução de 1930 e a ascensão de Getúlio Vargas ao poder, marcando o fim do antigo modelo e o início de um novo, com participação mais ativa do Estado na economia, que pode ser denominado como nacional-desenvolvimentista.

A partir daí o Estado brasileiro buscou desempenhar funções cada vez mais complexas no conjunto da economia. Essa participação se deu tanto de forma direta quanto de forma indireta, desde a formulação de regras de desenvolvimento até a criação e manutenção de empresas estatais.

Sendo este, pois, o cenário nacional que permeou a sociedade brasileira quando foram efetivadas as primeiras tentativas de planejamento no Brasil, decorrência natural da nova concepção do Estado como fomentador do desenvolvimento nacional. É importante também destacar que experiências de planejamento estavam sendo usadas em outras nações, seja socialista ou capitalista.

Neste sentido vários planejamentos surgiram no Brasil, sendo boa parte deles elaborados de forma tecnocrática, sem a participação popular, principalmente aqueles elaboradas na época das duas ditaduras brasileiras: a da era Vargas e a do golpe de 1964.

Podemos citar alguns exemplos: Plano Especial (Plano Especial de Obras Públicas e Aparelhamento da Defesa Nacional) de 1939 a 1944; Plano de Obras e Equipamentos de 1944 a 1948; Plano Salte de 1950 a 1954.; Programa de Metas de 1956; Plano Trienal de João Goulart; PAEG - Programa de Ação Econômica do Governo de 1964 a 1966; Plano Decenal de 1967 a 1976; Programa Estratégico do Desenvolvimento de 1968 a 1970; Metas e Bases para Ação do Governo de 1970 a 1972; Primeiro Plano Nacional do Desenvolvimento Econômico de 1972 a 1974.

Já a década de 1980 ficou conhecido como “década perdida”, pois devido a crise do petróleo e a moratória mexicana houve uma forte crise econômica que estimulou os estados soberanos a adentrarem nas políticas e ideologias neoliberais, passando a prevalecer a ideia do estado mínimo. Desta feita, o Estado passou a investir cada vez mais no social.

O Brasil foi bastante marcado nesta época pelas manifestações populares, tais como “diretas já”, onde o povo requeria o retorno da democracia no Brasil, oportunizando que pudesse exercer a cidadania política. Neste diapasão, o planejamento foi visto como apenas uma figura de retórica, mas não de práxis.

3 HISTÓRICO DA CONSTRUÇÃO DAS POLÍTICAS SOCIAIS ATÉ 1988

Antes de adentrarmos na caracterização das políticas sociais até 1988, é interessante fazermos uma reconstrução, embora sucinta, do momento histórico pelo qual passava o Brasil. Isto se deve por entendermos que as políticas sociais nascem no arcabouço de um Estado, o qual passou por vários momentos sócio-jurídico-econômicos que fazem parte da sua própria construção.

No governo de Getúlio Vargas, de 1930 a 1945, foi marcado pelo um "populismo burocrático", onde as políticas sociais daquela época nasceram marcadas por particularismos corporativistas. (RIZOTTI, 2014)

Após o suicídio de Getúlio Vargas, em 1954, houve a vitória eleitoral de Juscelino Kubitschek, o qual exerceu o seu mandato presidencial de 1956 a 1961. JK, como era conhecido, ficou marcado na história pelo seu lema “50 anos em 5”, a chamada política desenvolvimentista, na qual pretendia dá um impulso no desenvolvimento industrial por meio da construção de uma infraestrutura que permitisse essa evolução, e por consequência, provocasse o desenvolvimento do Brasil. Houve o desenvolvimento, porém, de forma regionalizada no sudeste brasileiro, o que provocou uma grande migração da zona rural e também do nordeste brasileiro, os quais chegavam aos grandes centros urbanos (como São Paulo e Rio de Janeiro) e aceitavam subempregos que favoreciam apenas a burguesia, que se encontrava em ampla ascensão. Assim, a expansão industrial veio acompanhada de uma forte concentração de renda nos já detentores do capital.

Em 1961, assumiu a Presidência da República Jânio Quadros, junto com o seu vice João Goulart, cujo símbolo foi a vassoura, a qual simbolizava a sua promessa de varrer a corrupção do seio da sociedade brasileira. Apesar do seu discurso nacionalista, que era típico dos políticos populistas, teve uma política focada no capital internacional. Aproximou-se internacionalmente de alguns países socialistas, como União Soviética e China. Seu curto governo, pois renunciou apenas com sete meses de mandato alegando “forças ocultas”, foi marcado por uma forte recessão econômica seguida de aumento do desemprego. Em setembro de 1961, após várias celeumas sobre a sua posse ou não, assumiu a presidência João Goulart, conhecido como Jango.

Jango apresentou um plano de reformas de base (eleitoral, educacional, e tributária), além de reforma agrária com o fulcro de estimular a manutenção do homem no campo. No entanto, houve um declínio na expansão econômica brasileira, com aumento inflacionário, estagnação industrial e fortes tensões sociais. A grande burguesia nacional e estrangeira, juntas com as Forças Armadas pretendiam impor transformações mais profundas no Brasil, por meio da instalação de uma ditadura militar. Fato este que, também com o apoio direto do governo norte-americano, iniciou-se em 31 de março de 1964, quando o general Mourão Filho, sob a alegação de abuso de poder por parte do governo de Jango, exigiu a renúncia deste presidente. Jango se refugiou, inicialmente, no Rio Grande do Sul e depois foi exilado no Uruguai, vindo a falecer na Argentina.

A política social do período conhecido como período democrático-populista (governos de JK, Jânio Quadros e João Goulart) reduziu-se a um conjunto de ações setoriais, que não provocaram as transformações sociais profundas que foram difundidas pelos seus governos. Ficando, na verdade, arraigadas a um certo desenvolvimento econômico, acompanhado de uma forte concentração de renda e aumento das desigualdades sociais. (MESTRINER, 2005) As políticas sociais que foram implementadas durante o regime militar brasileiro foram marcadas pela privatização da provisão de bens e serviços e centralização financeira no nível federal, pois desta forma o executivo federal teria uma influência total sobre as políticas sociais.

De 1963 a 1973 foi conhecido como o período do milagre econômico. Que apesar do desenvolvimento econômico do Brasil, houve um grande custo social, pois veio enraizado de uma forte concentração de renda nos detentores do capital e, em contrapartida, um empobrecimento de grande massa da população trabalhadora.

Entre as décadas de 60 e 70 foi erguido um arcabouço institucional de proteção social no Brasil. Vale citar, em 1960 a LOPS, com a unificação da legislação previdenciária (auxílio-reclusão, auxílio-funeral, auxílio-natalidade). Em 1963, foi criado o FUNRURAL (Fundo de Assistência ao Trabalhador Rural). Em 1972, houve a inclusão dos empregados domésticos na previdência social. Em 1974, foi instituída a renda mensal vitalícia para os maiores de 70 anos de idade ou inválidos. Houve, em 1976, a extensão dos benefícios da previdência e da assistência social aos empregados rurais e seus dependentes. Porém, vale ressaltar que o Estado apenas estabeleceu o posicionamento de investimento nas políticas sociais em razão da necessidade do próprio capital se sustentar.

Na verdade, na ditatura militar brasileira, a política social tornou-se uma estratégia para minimizar as consequências advindas do capitalismo monopolista marcado pela superexploração da força de trabalho e pela grande concentração de renda. (FERREIRA, 2009)

Neste diapasão, as políticas sociais da época da ditadura militar foram utilizadas como compensação ao tolhimento dos direitos civis e políticos por parte do Estado ditatorial. (PEREIRA, 2012)

Já em 1980, houve a transição do regime autoritário para o democrático, porém isto ocorreu por meio de negociações entre as elites políticas. Por este fato, alguns autores, como Emir Sader (1990), entendem que não houve a concretização da democracia nesta transição. Assim, a ditadura teve como principal papel a consolidação de um capitalismo de etapa superior, chamado de capitalismo especulativo, excludente, selvagem.

Inclusive Cohn (2000) destaca que na década de 1990, as reformas setoriais empreendidas pelo governo federal não alteram o padrão do Estado brasileiro enfrentar as expressões da questão social, isto devido a inserção do país nas práticas neoliberais.

4 PROCESSOS DE PLANEJAMENTOS NO BRASIL NO CONTEXTO DA IMPLANTAÇÃO DAS POLÍTICAS SOCIAIS ATÉ 1988

Podemos citar como exemplos de processos de planejamentos no Brasil até 1988 os inframencionados.

Plano Especial (Plano Especial de Obras Públicas e Aparelhamento da Defesa Nacional) de 1939 a 1944, que fora o marco inicial do planejamento no Brasil, cujos objetivos principais foram a criação de industrias básicas, execução de obras públicas consideradas indispensáveis e o aparelhamento da defesa nacional. Foi neste contexto que fora criada a Companhia Siderúrgica Nacional fazia parte do Plano.

Plano de Obras e Equipamentos de 1944 a 1948, este plano teve como objetivos precípuos apoiar obras públicas e indústrias básicas.

Plano Salte de 1950 a 1954, tendo sido implantado no governo Dutra sob influência de técnicos do DASP. Foi a primeira experiência de planejamento no Brasil implementada sob um regime democrático. A discussão no Congresso Nacional sobre o referido plano elegia quatro setores como prioritários para os investimentos governamentais: saúde, alimentação, transporte e energia (daí a sigla SALTE).

Programa de Metas de fevereiro de 1956, que fora criado pelo Conselho de Desenvolvimento, com as seguintes atribuições: a) estudar as medidas necessárias à coordenação da política econômica do País; b) elaborar planos e programas que visem aumentar a eficiência das atividades governamentais, bem como fomentar a iniciativa privada; c) analisar relatórios e estatísticas relativos à evolução dos diferentes setores da economia do País; d) estudar e preparar anteprojetos de leis, decretos ou atos administrativos julgados necessários à consecução dos objetivos supramencionados; e) acompanhar e assistir a implementação, pelos Ministérios e Bancos Oficiais competentes, de medidas e providências concretas cuja adoção houvesse recomendado.

Plano Trienal de 1962, onde houve uma tentativa de planejamento instituída em meio à agitação política que marcou o breve governo de João Goulart. Este plano teve como objetivos a manutenção de elevada taxa de crescimento do produto, a redução progressiva da inflação, a redução do custo social do desenvolvimento, a melhor distribuição de seus frutos e a redução das desigualdades regionais de níveis de vida.

PAEG - Programa de Ação Econômica do Governo de 1964 a 1966, que fora instituído pelo governo Castelo Branco, ressaltou a viabilidade do modelo de planejamento dentro de uma economia de mercado. Tratou-se de uma tentativa clara de desvincular a imagem do planejamento das economias socialistas de então, e um modelo totalmente diverso daquele apregoado pelo Plano Trienal. Teve como objetivos primordiais: acelerar o ritmo do desenvolvimento econômico, conter progressivamente o processo inflacionário, atenuar os desníveis econômicos setoriais e regionais e assegurar oportunidades de emprego, além de corrigir a tendência a déficits descontrolados do balanço de pagamentos.

Plano Decenal de 1967 a 1976, que fora a primeira tentativa de planejamento a longo prazo no Brasil. Contudo não foi posto em prática.

Programa Estratégico do Desenvolvimento de 1968 a 1970, fora idealizado durante o governo Costa e Silva, tendo como objetivos a aceleração do desenvolvimento econômico simultaneamente com a contenção da inflação, o desenvolvimento a serviço do progresso social e a expansão das oportunidades de emprego e de mão de obra.

Após isto, tivemos a conhecida década de 1980, a “década perdida”, que fora marcada por um período de planos heterodoxos de orientação voltada à política econômica (monetária e fiscal), tais como: Plano Cruzado e Cruzado 2 em 1986, Plano Bresser e Verão de 1987. Esta época, na verdade, foi marcada pela crise do planejamento governamental junto com altas taxas de inflação observadas no período, provocaram que o planejamento ficasse em desuso nesta época.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Neste artigo foram destacadas, após uma reconstrução histórica de fatos marcantes da política brasileira, características da política social brasileira até a Constituição Federal de 1988, ressaltando a importância do planejamento social para a elaboração destas políticas sociais

Fora observado que o processo de planejamento, apesar da sua utilização pelo capital, a partir da década de 1980, no Brasil, também passou a ser um importante instrumento das classes populares

Percebeu-se também que há três tipos de planejamento, que são tecnocrático, participativo e estratégico. Onde o planejamento tecnocrático é aquele feito por burocratas (técnico ou grupo de técnicos), sem a participação da sociedade civil. Já o planejamento participativo é aquele que permeia a participação popular, onde os populares têm voz perante o processo de planejamento. Pode-se verificar que devemos lutar para que o planejamento social seja participativo, pois dessa forma haverá a oportunidade de diálogos entre as várias categorias, tais como sociedade civil e usuário do serviço público.

Foram levantados vários exemplos de planejamento no Brasil, porém a sua maioria estava mais focado em dá voz aos interesses das classes detentoras dos meios de produção da sociedade capitalista que estamos inseridos. Assim, a voz dos usuários dos serviços públicos não foi observada e respeitada. Na verdade, muitos direitos sociais, apesar de terem sido conquistados com o sangue de vários trabalhadores, resultaram de uma política de acomodação da classe operária.

           

REFERÊNCIAS

COHN, Amélia. Gastos sociais e políticas sociais nos anos 90. A persistência do padrão histórico de proteção social brasileiro. 2000. Disponível em: <http://empreende.org.br/pdf/Programas%20e%20Pol%C3%ADticas%20Sociais/Gastos

20sociais%20e%20pol%C3%ADticas%20sociais%20nos%20anos%2090.pdf> Acesso em: 01 nov. 2014.

FERREIRA, Cláudia Maria. Fundamentos históricos, teóricos e metodológicos do serviço social III. São Paulo: Pearson Prentice Hall, 2009.

MESTRINER, Maria Luiza. O estado entre a filantropia e a assistência social. 2 ed. São Paulo: Cortez, 2005.

PAULO NETTO, José. Ditadura e serviço social: uma análise do serviço social no Brasil pós-1964. 5 ed. São Paulo: Cortez, 2001.

PEREIRA, Potyara Amazoneida P. Utopia desenvolvimentistas e política social no Brasil. Serviço Social. São Paulo, n. 112, p. 729-753, out./dez. 2012.

RIZOTTI, Maria Luiza do Amaral. A construção do sistema de proteção social no Brasil: avanços e retrocessos na legislação social. Disponível em: <http://sisnet.aduaneiras.com.br/lex/doutrinas/arquivos/construcao.pdf> Acesso em: 01 nov. 2014.

SADER, Emir. A transição no Brasil: da ditadura à democracia? São Paulo: Atual, 1990.

 
 
Informações sobre o autor:

André Ricardo Fonsêca da Silva

Doutor em Políticas Públicas e Formação Humana pela UERJ. Mestre em Direito pela UFPB. Professor de Direito do Centro Universitário de João Pessoa - Unipê.
 

DADOS DE CATALOGAÇÃO

SILVA, André Ricardo Fonsêca da. Os processos de planejamento para construção da seguridade social brasileira: o caso das políticas sociais. Scientia et Ratio, João Pessoa, Ano I, Número 1, junho 2016. Disponível em <>. Acesso em:

 

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